1. กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ใช้กับนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนและบุคคลธรรมดา ก่อนอื่นนักศึกษาต้องเข้าใจคำว่า นิติบุคคลก่อนว่าหมายความว่าอย่างใด เราทราบแล้วว่าบุคคลนั้นคือสิ่งที่มีสิทธิและหน้าที่ได้ตามกฎหมายมีสภาพบุคคลเริ่มแต่เมื่อคลอดแล้วอยู่รอดเป็นทารกสิ้นสุดลงเมื่อตาย ส่วนนิติบุคคลที่กฎหมายสมมติขึ้น ให้มีสิทธิหน้าที่ได้บางเรื่อง กฎหมายที่กำหนดให้กลุ่มบุคคลกองทรัพย์สิน หรือสถานที่พร้อมกลุ่มบุคคล เป็นนิติบุคคล มีหลายฉบับแต่ฉบับที่เป็นหลักทั่วไปได้แก่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 65 ว่า นิตบุคคลจะมีขึ้นได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจแห่งประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น กฎหมายอื่นที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐบาลเป็นนิติบุคคล เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย จึงเกิดปัญหาว่า นิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตาม ป. พ. พ. เป็นนิติบุคคลเอกชนหรือนิติบุคคลมหาชน ทำให้เกิดความสับสน อย่างไรก็ตามนักศึกษาจะต้องระลึกว่าก่อนที่จะมี ป. พ. พ. นั้น เรามีการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กระทรวงทบวง กรม ขึ้นอยู่กับพระมหา- กษัตริย์ มีการยอมให้ฟ้องราชการในสมัยนั้นได้ แต่ส่วนราชการจะเป็นอิสระจะมาเป็นจำเลยหรือไม่ก็ได้ ถ้ามาศาลก็พิจารณาไปได้เช่นบุคคลธรรมดา แต่ถ้าไม่มาศาลก็ไม่อาจบังคับได้ ต่อมาเมื่อมี ป. พ. พ. แล้ว กระทรวง ทบวง กรม แยกออกจากพระมหากษัตริย์แต่ก็คงมีหลักเดิม คือ จะมาเป็นจำเลยหรือไม่ก็ได้ จนกระทั่งมีรัฐธรรมนูญ 2492 มีการยอมรับในสิทธิของบุคคลจะต้องฟ้องส่วนราชการที่เป็นนิติบุคคลได้ ฉะนั้น นับแต่นั้นมานิติบุคคลจะอ้างว่าตนเป็นจำเลยเสมอจะปฏิเสธไม่ได้ เราจะมองว่านิติบุคคลเหล่านั้นเป็นนิติบุคคลมหาชนหรือนิติบุคคลเอกชน จะต้องพิจารณาดู j การจัดตั้งนิติบุคคลนั้น ๆ คือ เกิดขึ้นโดยกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายมหาชน k การดำเนินการของนิติบุคคลเป็นการดำเนินงานเพื่อสาธารณประโยชน์ หรือไม่ และ l บุคคลทั่วไปมีส่วนเข้าร่วมจัดการนิติบุคคลนั้นหรือไม่

ความแตกต่างระหว่างนิติบุคคลมหาชนกับนิติบุคคลเอกชนมีความสำคัญโดยย่อดังนี้

• สิทธิบางประการผู้ใช้อำนาจบริหารนิติบุคคลมหาชนมีได้ แต่นิติบุคคล เอกชนมีไม่ได้ เช่น การเก็บภาษี การเวนคืน
• ฐานะของนิติบุคคลมหาชนไม่เท่ากัน เช่น รัฐมีฐานะเหนือกว่ากระทรวงแต่ฐานะของนิติบุคคลเอกชนเท่ากัน เช่น บริษัทจำกัด
• การจัดตั้งและยกเลิกนิติบุคคลมหาชน ต้องกระทำโดยกฎหมายเฉพาะเป็นราย ๆ ไป แต่การจัดตั้งและการยกเลิกนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนกระทำได้ตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบด้วยเจตนารมณ์ของผู้ก่อตั้ง
• กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่มีขึ้นเพื่อสาธารณะประโยชน์ หมายความว่า เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการบริหารงานที่ดี จัดระเบียบสังคมที่ดีเพื่อเกิดความผา สุขกับประชาชนทั่วไปในสังคม ให้ประชาชนได้รับความพอใจ ซึ่งเอกชนจะสมัครใจหรือไม่สมัครใจ ไม่ใช่ความประสงค์ของกฎหมายมหาชน กฎหมายมหาชนมีขึ้นเพื่อส่วนรวม เช่น ฝ่ายปกครองเข้าไปทำสัญญาก่อสร้างอาคาร มีวัตถุประสงค์ก็คือเพื่อเป็นสถานที่ใช้สำหรับการบริหารงาน ต่างกับกฎหมายเอกชน เพราะเมื่อเอกชนเข้าไปทำสัญญาก่อสร้าง วัตถุประสงค์ก็คือเพื่อหากำไรหรือหาผลประโยชน์ในอาคารนั้น แม้ความจริงบางอย่างหน่วยงานของรัฐอาจมีการซื้อที่ดินไว้มาก ๆ เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทยแต่ก็ซื้อเพื่อดำเนินงานในกิจการของรถไฟเพื่อส่วนรวม และบังเอิญวัตถุประสงค์ขององค์กรนั้นขาดทุน ก็จำต้องขายที่ดินให้กับหน่วยงานอื่น ได้กำไรจากที่ดินได้ซื้อไว้ เพื่อไปลงทุนด้านรถไฟต่อซึ่งไม่ใช่วัตถุประสงค์หลักในขณะที่ซื้อ บางครั้งวัตถุประสงค์ของเอกชนอาจมีเพื่อสาธารณะประโยชน์ได้เช่นกัน เช่นมูลนิธิ แต่เป็นเรื่องที่เอกชนสมัครใจ แต่ถ้าเป็นเรื่องของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแล้วจะถือว่าเอกชนสมัครใจไม่ได้ จะต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสาธารณะประโยชน์ทั้งสิ้น
• กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค คือกฎหมายมหาชนไม่ก่อนิติสัมพันธ์ที่ตั้งขึ้นบนพื้นฐานของความเสมอภาค ซึ่งต่างกับกฎหมายเอกชนที่ตั้งขึ้นบนพื้นฐานของความเสมอภาคระหว่างเอกชนด้วยกัน กฎหมายมหาชนมีลักษณะบังคับเพราะวัตถุประสงค์เพื่อจัดระเบียบของสังคม ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อดำเนินการ เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับนิติบุคคลธรรมดาจะทำการซื้อขาย ถ้าฝ่ายหนึ่งไม่ประสงค์จะทำสัญญาหรือนิติกรรมใด ๆ จะไปบังคับให้เขาทำไม่ได้ ตัวอย่าง ก . ต้องการซื้อที่ดินจาก ข. ขายไม่ได้หรือจะใช้อุบายหลอกลวงให้ ข. ทำสัญญาซื้อขายก็ไม่ได้เช่นกัน เพราะถ้าทำแล้วสัญญาก็จะไม่สมบูรณ์เป็นโมฆียะ แต่ถ้ารัฐต้องการที่ดินจากเอกชนเมื่อขอซื้อแล้วเอกชนไม่ขาย รัฐก็จะออกกฎหมายเวนคืน แต่ทั้งนี้ รัฐต้องนำที่ดินนั้นไปใช้เพื่อสาธารณะประโยชน์ และต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับเจ้าหน้าของที่ดินด้วยความเป็นธรรม จะเห็นได้ว่าแม้เจ้าของไม่ยอมขายแต่ก็จำใจต้องขาย ฉะนั้น กฎหมายมหาชนจึงสร้างความไม่เสมอภาค