นอกจากหลักเกณฑ์ที่แตกต่างกันในกฎหมายปกครองกับกฎหมายแพ่งแล้วหลักการก็แตกต่างด้วย ในกฎหมายแพ่งหลักเรื่องไหนไม่มีกฎหมายห้ามทำได้ หรือแม้กระทั่งเรื่องที่มีกฎหมายบัญญัติไว้กระทำแตกต่างจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ถ้าไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนยังใช้ได้ไม่เป็นโมฆะ อย่างเช่นที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งมาตรา 151 นิติกรรม ยกตัวอย่างเช่นในเรื่องซื้อขายบอกว่าค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนซื้อขายผู้ซื้อผู้ขายพึ่งออกคนละครึ่ง ถ้าผู้ขายจะไม่ออกให้ผู้ซื้อเป็นผู้ออกฝ่ายเดียวก็ทำได้ แม้จะแตกต่างไปจากที่ประมวลกฎหมายแพ่งบัญญัติไว้ก็ตาม เนื่องจากข้อตกลงดั่งกล่าวมิได้ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ดังนั้นในกฎหมายมหาชนจึงมีหลักเกณฑ์เรื่องเสรีภาพในการทำสัญญาต่างๆ เสรีภาพในการทำนิติกรรม หลักทั่วไปของกฎหมายแพ่งหรือกฎหมายเอกชนคือเรื่องไหนไม่มีกฎหมายห้ามทำได้ ตรงนี้ที่จะต่างจากกฎหมายปกครอง ดั้งนั้นกฎหมายปกครองเราจึงมีหลักการอีกอันหนึ่งคือเรื่องไหนไม่มีกฎหมายให้อำนาจจะไปกำจัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลไม่ได้ หลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นหลักเกณฑ์ของกฎหมายทั่วไป ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้นำมาบัญญัติไว้ในมาตรา 29 การกำจัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลจะกระทำโดยมิได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจแห่งบทบัญญัติของกฎหมาย รัฐจะกำจัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลใดได้ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และกฎหมายดังกล่าวหมายถึงกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาหรือเป็นกฎหมายที่มีศักดิ์เทียบเท่า ตรงนี้มาจากหลักการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
         กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาคือกฎหมายระดับ พ.ร.บ. ซึ่งกฎหมายเทียบเท่าก็อาจเป็นพระราชกำหนด และการจำกัดสิทธิของบุคคลนั้นจำกัดได้เฉพาะที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เท่านั้น หากรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้รัฐสภาก็ไม่มีอำนาจที่จะไปออกกฎหมายมาจำกัดสิทธิเสรีภาพของเรา การกำจัดสิทธิเสรีภาพกำจัดได้เท่าที่จำเป็นและจะกระทบกระเทือนต่อสายสัมพันธ์แห่งสิทธิและเสรีภาพไม่ได้ ส่วนนี้เป็นที่มาของหลักที่เรียกว่า ถ้าเรื่องไหนไม่มีกฎหมายให้อำนาจแล้วรัฐ หน่วยงาน เจ้าหน้าที่จะไปจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลไม่ได้ กฎหมายลำดับรองในรัฐธรรมนูญใช้คำว่ากฎหรือข้อบังคับ อย่างเช่นในมาตรา 6 กฎหรือข้อบังคับใดที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญใช้บังคับไม่ได้ ดังนั้นจะเห็นว่าหลักการต่างกัน หลักการในกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพ่งเรื่องไหนไม่มีกฎหมายห้ามทำได้ แต่ให้กฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครองเรื่องไหนไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้จะไปจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่ได้ ที่หลักการต่างกันเพราะมีที่มาต่างกัน
         ในกฎหมายเอกชนเรื่องการค้าขายจะถือหลักเสรีภาพบุคคลมีเสรีภาพในการทำการค้าขายต่างๆ ต่อมามีคนที่ใช้สิทธิเสรีภาพในทางที่ไม่ถูกต้องกดขี่ข่มเหงคนอื่นโดยไม่เป็นธรรม จึงมีการออกกฎหมายมากำจัดสิทธิเสรีภาพในการประกอบกิจการต่างๆของเอกชน หลักของกฎหมายเอกชนเริ่มต้นจากเสรีภาพ ถ้าเสรีภาพถูกใช้เกินไปก็ถูกจำกัดโดยกฎหมาย ในกฎหมายเอกชนเมื่อไม่มีกฎหมายห้ามก็ทำได้ ส่วนกฎหมายมหาชนเริ่มจากเดิมรัฐหรือผู้ปกครองรัฐมีอำนาจปกครองและได้ใช้อำนาจตามอำเภอใจ จนต่อมาก็เกิดหลักทฤษฎีกฎหมายหลายๆอย่าง เพื่อมาจำกัดอำนาจรัฐ การใช้อำนาจรัฐต้องมีขอบเขตต้องมีหลักเกณฑ์ การใช้อำนาจรัฐต้องใช้โดยความยินยอมของประชาชนถ้าไปจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชน ดังนั้นในกฎหมายปกครองมีขึ้นเพื่อไปควบคุ้มจำกัดการใช้อำนาจรัฐ และวางหลักเกณฑ์การใช้อำนาจรัฐในทางปกครองมีเงื่อนไขข้อจำกัดอย่างไร กฎหมายปกครองก็วางหลักเรื่องสิทธิหน้าที่เหมือนกันแต่ไม่ใช่เอกชนกับเอกชน แต่เป็นรัฐกับรัฐหรืออีกด้านหนึ่งคือรัฐกับเอกชน และวางหลักสิทธิหน้าที่ของทั้งสองฝ่าย อย่างเช่น การที่รัฐจะใช้อำนาจเวนคืนที่ดินจากประชาชนโดยหลักทำไม่ได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่ทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ เมื่อเวนคืนได้แล้วต้องมีการจ่ายค่าทดแทนที่เป็นธรรมและตามเวลาอันควร
         โดยสรุปจะเห็นว่ากฎหมายปกครองต่างจากกฎหมายแพ่งที่ต่างกันก็เพราะว่ามันใช้บังคับกับนิติสัมพันธ์ที่ต่างกัน โดยหลักแล้วจะใช้บังคับกับนิติสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียมกันโดยกฎหมายให้อำนาจรัฐหรือเอกชน เมื่อมีการใช้กฎหมายปกครองบังคับกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ไม่จำเป็นต้องใช้กฎหมายปกครองบังคับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกกรณี ต้องแยกให้ได้ว่ากรณีไหนต้องใช้กฎหมายเอกชน กรณีไหนต้องใช้กฎหมายปกครองบังคับกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในทางกลับกันบ้างครั้งกฎหมายปกครองก็ใช้บังคับระหว่างเอกชนกับเอกชนเหมือนกัน ยกตัวอย่างเช่นในกรณีของสภาทนายความไม่ได้เป็นหน่วยงานของรัฐ แต่เป็นองค์กรเอกชนควบคุมองค์กรการประกอบวิชาชีพองค์กรการควบคุมวิชาชีพจะใช้อำนาจรัฐอย่างน้อย 3 เรื่องใหญ่ๆ

         1.อำนาจในการคัดกรองบุคคลเข้ามาประกอบวิชาชีพ จะมีการกำหนดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะเข้ามาประกอบวิชาชีพ การใช้อำนาจตรงนี้เป็นการใช้อำนาจในการออกใบอนุญาตโดยการขึ้นทะเบียน การจะประกอบวิชาชีพต้องได้รับใบอนุญาต เช่น ทนายความ แพทย์ วิศวะกร เมื่อมีคุณสมบัติควบก็จะออกใบอนุญาตให้ ซึ่งการออกใบอนุญาตนี้เป็นการใช้อำนาจรัฐและเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะการออกใบอนุญาตดังกล่าวเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล และต้องอยู่ภายใต้กติกาขององค์กรควบคุมวิชาชีพ องค์กรควบคุมวิชาชีพก็มีอำนาจออกข้อบังคับต่างๆ เช่นข้อบังคับในเรื่องมารยาททนายความ
         2.เมื่อผู้ประกอบวิชาชีพได้รับใบอนุญาตแล้วก็ต้องปฏิบัติตามข้อบังคับต่างๆ โดยเป็นการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจทางปกครองนั้นเอง ซึ่งเราเรียกว่าเป็นการออกกฎ
         3.เมื่อมีการออกกฎแล้วต่อมาทนายความไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับของทนายความก็จะใช้อำนาจลงโทษผู้ประกอบวิชาชีพ ซึ่งอาจเป็นการพักใช้ใบอนุญาตหรือการเพิกถอนใบอนุญาต
ส่วนนี้เป็นอำนาจหลักๆ3 เรื่องใหญ่ๆขององค์กรการควบคุมการประกอบวิชาชีพ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจรัฐ เพราะเป็นผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพทนายความ สภาทนายความจึงมีอำนาจใช้อำนาจรัฐได้ในบางกรณี บางครั้งเอกชนสามารถเข้ามาใช้อำนาจรัฐหรือทางปกครองได้ ที่สภาทนายความเข้ามาใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจทางปกครองได้เพราะ รัฐได้มอบให้สภาทนายความทำกิจการให้รัฐอย่างหนึ่งก็คือการควบคุมการประกอบวิชาชีพ จริงๆแล้วรัฐต้องจัดทำเองซึ่งเป็นบริการที่เรียกว่า”บริการสาธารณะ”
         สิ่งที่ตามมาคือ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542ใน พ.ร.บ. ดังกล่าวมาตรา 3 เป็นมาตราที่สำคัญ เพราะมาตรา 3 โดยหลักแล้วศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือที่กฎหมายใช้คำว่าหน่วยงานทางปกครองได้ มาตรา 3แยกออกเป็นประเภทได้ 4 ประเภทใหญ่ๆ อาจจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หน่วยงานรัฐวิสาหกิจหน่วยงานอื่นของรัฐ และสุดท้ายหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินการทางปกครอง ถูกตรวจสอบที่ศาลปกครองได้หรือถูกฟ้องที่ศาลปกครองได้ ศาลปกครองมีหน้าที่ควบคุมหน่วยงานไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานรัฐหรือเอกชนที่ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ดังนั้นสภาทนายความจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง
          มาตรา 3 จะมีคำนิยาม “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เจ้าหน้าที่ดังกล่าวรวมถึงคณะกรรมการของสภาทนายความด้วยที่เข้ามาใช้อำนาจทางปกครอง
          “การออกคำสั่งทางปกครอง” เราจะมีกฎหมายฉบับหนึ่งที่วางหลักทั่วไปเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองก็คือ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง คำสั่งทางปกครองหมายถึงการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่ตามมาตรา 5 มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองได้
กฎหมายปกครองจะแบ่งเนื้อหาออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ เนื้อหาในส่วนแรกจะเป็นกฎหมายปกครองเฉพาะด้าน เช่น กฎหมายปกครองที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม การศึกษา การควบคุมอาคาร ฯลฯ ส่วนที่สองเนื้อหาของหลักกฎหมายปกครองทั่วไป จะมี 6 เรื่องใหญ่ๆ
เรื่องแรกจะเป็นโครงสร้างและการจัดองค์กรของศาลปกครอง การจัดองค์กรของศาลปกครองไม่เหมือนกับเอกชน พ.ร.บ.ราชการแผ่นดินแบ่งราชการเป็น 3 ประเภทใหญ่ๆราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการจัดระบบของราชการ
          “รัฐวิสาหกิจ” โดยหลักแล้วหมายถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของหรือที่รัฐถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ การเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ดูที่การเป็นเจ้าของหรือทุน เช่น ปัจจุบัน ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจ รัฐถือหุ้นเกินร้อยละห้าสิบแต่เมื่อใดที่ปตท.ขายหุ้นแล้วรัฐถือหุ้นไม่เกินร้อยละห้าสิบปตท.ก็ไม่เป็นรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป
          “องค์การมหาชน” มาตรา 6 หน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล จัดทำบริการสาธารณะที่ไม่มุ่งหาแสวงผลกำไรเป็นหลักดูมาตรา 5 เป็นหน่วยงานของรัฐอีกประเภทหนึ่ง เช่น โรงพยาบาลบ้านแพ้ว สำนักงานรับรองมาตราฐานและประกันคุณภาพการศึกษา ฯลฯ
          กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กบข. ดูมาตรา 5 ของ พ.ร.บ. กองทุนเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล และยังมีหน่วยงานอื่นอีกหลายหน่วยงาน ยกตัวอย่างเช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ กสทช.ทำเรื่องการโทรศัพท์ การเผยแพร่ภาพและเสียงของโทรทัศน์ สำนักงานกสทช.มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ เช่น จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
          เจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีหลายประเภท ปัจจุบันข้าราชการพลเรือนได้ยกเลิกขั้นลำดับซีต่างๆแล้ว และจะไม่มีอีกแล้ว ปัจจุบันมีองค์การที่เข้ามาควบคุมตรวจสอบก็คือ กพค. คณะกรรมการพิทักษ์คุณธรรม ตั้งขึ้นมาตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551
          กิจการที่ฝ่ายปกครองจัดทำกิจการ “การบริการสาธารณะ” อาจจัดทำในรูปของคำสั่งทางปกครอง หลักเกณฑ์ หรือเรียกว่ากฎ นิยามอยู่ในมาตรา 5 พ.ร.บ.วิธีการปฏิบัติราชการปกครอง และมาตรา 3พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครอง หรือจัดทำในรูปแบบของสัญญาเหมือนเอกชน หรือสัญญาทางปกครองหรือมีการปฏิบัติการทางปกครอง
          “คำสั่งทางปกครอง”พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ.2539 มาตรา 5 หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ เป็นการนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับ อันมีผลกระทบต่อสภาพสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล การที่รัฐใช้อำนาจหน้าที่บางครั้งไปกระทบสิทธิเสรีภาพของอีกฝ่ายหนึ่งได้กฎหมายจึงต้องวางหลักหรือเกณฑ์ในการควบคุมการใช้อำนาจของรัฐเมื่อมีการกระทำทางปกครองอาจทำให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนกฎหมายปกครองจึงมีหลักเกณฑ์ในการรับผิดต่างจากกฎหมายเอกชน เช่น เรื่องละเมิด มีพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539ยกตัวอย่างเช่นคนขับรถของส่วนราชการขับรถไปชนชาวบ้านได้รับบาดเจ็บ หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดในการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่ได้กระทำในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ ผู้เสียฟ้องหน่วยงานของรัฐได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ต่างจากกฎหมายแพ่ง แต่ตามกฎหมายแพ่งเราฟ้องได้ทั้งเจ้าหน้าที่คือคนขับรถ และหน่วยงานของรัฐได้
          การควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครอง อาจควบคุมโดยรัฐสภาหรือองค์อิสระต่างๆตามรัฐธรรมนูญ ศาลที่จะมาควบคุมฝ่ายปกครองที่เพิ่มเติมคือศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครอง แต่ไม่ใช่ว่าศาลปกครองจะเข้ามาตรวจสอบฝ่ายปกครององค์กรเดียวแต่จะมีในส่วนของศาลยุติธรรมด้วย เช่น ละเมิด พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539ใช้กับศาลปกครองและใช้กับศาลยุติธรรมด้วย เช่นเดียวกับวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ศาลปกครองก็ต้องใช้ ศาลยุติธรรมก็ต้องใช้เหมือนกันในส่วนที่เกี่ยวข้องกับคำสั่งทางปกครอง
          เมื่อมีปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลด้วยกัน รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้ตั้งคณะกรรมการเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา 199
          กฎหมายปกครองมีลักษณะต่างจากกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นกฎหมายเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานรัฐกับเจ้าหน้าที่รัฐด้วยกันเองหรือรัฐกับเอกชนบนพื้นฐานของความไม่เท่าเทียมกัน
สาเหตุที่ต้องเรียนกฎหมายปกครองเพราะไม่ว่าจะประกอบอาชีพอะไรในสายกฎหมาย เช่น ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม อัยการ ฯลฯ เวลาท่านรับคดีมาก็ต้องพิจารณาว่ามันเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครองเพราะถ้าไม่สามารถแยกได้ว่าเป็นคดีปกครองหรือไหมก็จะไม่สามารถที่จะวินิจฉัยเรื่องขอบอำนาจของตนเองได้ดังนั้น ก็คงไม่พ้นที่จะต้องเรียนรู้คดีปกครองเหมือน คดีละเมิดบางทีก็ฟ้องกันที่ศาลปกครองบางทีก็ฟ้องกันที่ศาลยุติธรรม เมื่อฟ้องที่ศาลยุติธรรมก็จำเป็นต้องใช้ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ หรือศาลภาษีอากรก็จำเป็นต้องใช้ เช่นการใช้อำนาจประเมินภาษีอากร การวินิจฉัยอุทธรณ์ต่างๆโดยอย่างยิ่งโดยหลักแล้วเป็นเรื่องของคำสั่งทางปกครอง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินคดี ไม่ว่าจะอยู่ในส่วนของคดีแพ่งหรือคดีปกครองท่านก็ต้องมาดูว่าขอบเขตในส่วนของคดีแพ่งหรือคดีปกครองเป็นยังไง หรือการอยู่ในส่วนของการให้คำปรึกษาถ้าอยู่ในหน่วยงานของรัฐปัญหาส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้นก็จะเป็นปัญหาในส่วนของการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งส่วนใหญ่ก็จะเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชนกฎหมายปกครองเช่นกัน จะเห็นได้ว่ากฎหมายปกครอง เกี่ยวข้องตั้งแต่ นักเรียน นักศึกษา พ่อค้าแม่ค้า บริษัทใหญ่ๆ สัญญาภาครัฐใหญ่ๆส่วนหนึ่งจะเป็นสัญญาการปกครอง
ละเมิด
         ซึ่งในส่วนของละเมิดจะมีกฎหมายฉบับหนึ่ง ก็คือ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 สาเหตุที่จำเป็นต้องมี พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ใช้บังคับกับเรื่องละเมิด การนำมาใช้ต้องวินิจฉัยก่อนว่า ประเด็นแรก เป็นละเมิดหรือไหม หลักต้องไปดูที่ประมวลแพ่งและพาณิชย์มาตรา 420 “ผู้ใดจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมาย ให้เขาเสียหายถึงแก่ชีวิตก็ดี แก่ร่างกายก็ดี อนามัยก็ดี เสรีภาพก็ดี ทรัพย์สิน หรือ สิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดก็ดี ท่านว่าผู้นั้นทำละเมิดจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน เพื่อการนั้น”
ละเมิดเป็นส่วนหนึ่งในเรื่องความรับผิดของรัฐ ถ้าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดรัฐก็จำเป็นต้องเข้าไปใช้ค่าสินไหมทดแทน จะก่อให้เกิดความรับผิดแก่รัฐที่ต้องจ่ายเงิน ความรับผิดของรัฐมักจะเกิดจาก3มูลใหญ่ๆ
         1.เรื่องสัญญามีการทำผิดสัญญารัฐก็อาจจะต้องชดใช้ในส่วนต่างๆ ปัจจุบันเราต้องแยกสัญญาออกมาเป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ ประเภทแรกคือสัญญาทั่วไปหรือสัญญาทางแพ่งซึ่งหลักเกณฑ์ที่ใช้เราก็ใช้ในประมวลแพ่งและพาณิชย์ขึ้นศาลยุติธรรม ประเภทที่สองก็คือสัญญาทางปกครอง บางส่วนอาจต้องใช้กฎหมายพิเศษต่างไปจากกฎหมายแพ่งแต่ก็ยังใช้หลักเกณฑ์ในกฎหมายแพ่งได้เช่นกันบางส่วน เคยมีคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดท่านเคยวินิจฉัยไว้แม้ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองก็อาจนำหลักเกณฑ์ตามประมวลแพ่งมาบังคับใช้ได้โดยอนุโลมเท่าที่ไม่ขัดกับกฎหมายมหาชนที่เกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อย่างเช่น กำหนดเวลาชำระหนี้ เรื่องการผิดนัด เรื่องการเรียกดอกเบี้ย เรื่องของการลดค่าปรับที่ประชุมเงินประชุมอาจจะมีกฎหมายพิเศษบางเรื่องเอามาใช้เพิ่มเติม โดยหลักแล้วเมื่อมีคดีพิพาทเกิดขึ้นต้องฟ้องคดีที่ศาลปกครอง ตรงนี้เป็นอันหนึ่งที่ทำให้จำเป็นต้องแยกสัญญาภาครัฐออกมาเป็น 2 ส่วนใหญ่ๆ
         2 ความรับผิดของรัฐอันเกิดจากละเมิด
         3 ความรับผิดของรัฐอันที่ไม่ใช่เรื่องสัญญาและเรื่องละเมิดก็คือ มีกฎหมายบัญญัติไว้ให้รัฐต้องรับผิด ใน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครอง มาตรา 9 วรรค 1 (3) พิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตาม กฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลย ต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควร ตัวอย่างเช่น การถูกรัฐเวนคืนที่ดินและกำหนดค่าตอบแทนต่ำ เรียกเพิ่มแล้วอุทธรณ์แล้วไม่เป็นผล จึงดำเนินการฟ้องศาลปกครองให้จ่ายค่าตอบแทนเพิ่มขึ้น เรื่องดังกล่าวไม่ใช่เรื่องสัญญา เพราะไม่ได้มีสัญญาต่อกัน ไม่ใช่การละเมิด เพราะการเวนคืนเป็นการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมาย แต่เป็นเรื่องที่รัฐต้องรับผิดเพราะรัฐธรรมนูญบอกว่ารัฐมีอำนาจเวนคืนได้แต่ต้องจ่ายค่าทดแทนที่เป็นธรรมและภายในเวลาอันควร จึงเป็นเหตุทำให้รัฐต้องรับผิด หรืออีกเรื่องก็คือเรื่อง กำลังการจ่ายตาม พ.ร.บ.ค่าตอบแทนผู้เสียหายและค่าทดแทนและค่าใช้จ่ายแก่จำเลยในคดีอาญา พ.ศ. 2544 วิธีสังเกตถ้าเป็นเรื่องละเมิดเวลาฟ้องจะฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทน แต่ในเรื่องความรับผิดอื่นๆเวลาฟ้องจะฟ้องเรียกค่าทดแทน ในเรื่องของสัญญาโดยหลักแล้วมีหลักเกณฑ์แยกออกมาต่างหาก ส่วนในเรื่องของความรับผิดอื่นๆก็มีหลักเกณฑ์อยู่ในกฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับ เพราะกฎหมายเฉพาะแต่ละฉบับก็จะบัญญัติเรื่องเงื่อนไขเรื่องความรับผิดของรัฐเอาไว้
เหตุใดจำเป็นต้องมีพ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิด ?? เพราะละเมิดโดยหลักแล้วต้องมีความเสียหาย มีตัวละครเข้ามาเกี่ยวข้องอยู่ 3 ฝ่ายใหญ่ๆคือ ผู้เสียหาย เจ้าหน้าที่ และหน่วยงานที่เจ้าหน้าที่เค้าสังกัดอยู่หรือทำงานให้ปัญหาคือเมื่อเกิดเหตุละเมิดขึ้นแล้วผู้ใดจะต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้น ประการแรกตามประมวลแพ่งผู้ใดทำละเมิดเราก็จะฟ้องบุคคลนั้นถ้าเจ้าหน้าที่ทำละเมิดเราก็จะฟ้องเจ้าหน้าที่คนนั้นส่วนตัวได้ ประการที่2ถ้าเจ้าหน้าที่คนนั้นทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ ตามกฎหมายประมวลแพ่งกล่าวว่านอกจากจะฟ้องเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดได้แล้วสามารถที่จะฟ้องตัวหน่วยงานที่เจ้าหน้าที่สังกัดอยู่ได้ด้วยเช่นกัน ถ้าหน่วยงานแพ้ก็ต้องจ่ายเงินค่าสินไหมทดแทนหรือค่าทดแทนแล้วแล้วจึงมาไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่ดังนั้น สรุปง่ายๆเมื่อไหร่ที่เกิดละเมิดเกิดขึ้นเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัวเสมอ ในกรณีบางครั้งการละเมิดอาจเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคน กฎหมายได้ไว้บอกว่าต้องรับผิดแบบลูกหนี้ร่วม ซึ่งทางสำนักกฤษฎีกาได้เสนอนายกให้เล็งเห็นถึงความไม่เป็นธรรมในส่วนนี้เพราะการนำหลักเกณฑ์ในประมวลแพ่งมาใช้กับเรื่องนี้หลักเกณฑ์ในประมวลแพ่งไม่ได้คำนึงถึงความเป็นธรรมเพราะเจ้าหน้าที่เมื่อทำงานมากๆโอกาสผิดพลาดมีมากตามขึ้นมาแม้ว่าเขาอาจจะผิดพลาดเพียงเล็กน้อยก็ต้องรับผิดเพราะประมวลตามแพ่งบอกว่าต้องรับผิด ที่ร้ายกว่านั้นอาจจะต้องรับผิดแบบลูกหนี้ร่วมอีก ถ้าปล่อยไว้แบบนี้ต่อไปแล้วเวลาเกิดเรื่องเกิดขึ้นเจ้าหน้าที่ก็อาจไม่ได้กล้าตัดสินใจ เมื่อไม่กล้าตัดสินใจก็ต้องเก็บเรื่องไว้ก่อนแบบนี้เรื่องมันก็คางานก็หยุดชะงักประชาชนก็เสียหาย ตรงนี้จึงเป็นที่มาของการแก้กฎหมายเพื่อต้องให้ความคุ้มครองเจ้าหน้าที่มากขึ้นไม่เช่นนั้นนอกจากเกิดความไม่เป็นธรรมกับเจ้าหน้าที่แล้ว อาจเกิดปัญหากับการดำเนินงานของรัฐทำให้ต้องหยุดชะงักลง ดังนั้นวัตถุประสงค์หลักของพ.ร.บ.ตรงนี้คือการให้ความคุ้มครองกับเจ้าหน้าที่เพื่อให้มันเกิดความเป็นธรรมและเจ้าหน้าที่กล้าตัดสินใจ
เจ้าหน้าที่หมายถึง ตาม พ.ร.บ.ละเมิดก็จะมีบัญญัติเอาไว้ในมาตรา 4ว่า “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งใน ฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด เพียงแต่เจ้าหน้าที่ที่จะได้รับความคุ้มครองตามพ.ร.บ.ละเมิด กฎหมายกำหนดไว้ว่าจะเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติงานให้หน่วยงานของรัฐตามพ.ร.บ.ละเมิด ซึ่งหน่วยงานของรัฐตามพ.ร.บ.ละเมิดก็ไม่ได้หมายถึงหน่วยงานของรัฐทั้งหมด
หน่วยงานของรัฐตามพ.ร.บ.ละเมิด กฎหมายกำหนดเอาไว้ในมาตรา 4 “หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และให้ หมายความรวมถึงหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัตินี้ด้วย
         รัฐวิสาหกิจแบ่งออกเป็นหลายประเภท ในที่นี้แบ่งออกเป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ ประเภทแรกคือรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล เช่น โรงงานยาสูบ ส่วนประเภทที่สองก็คือรัฐวิสาหกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ซึ่งรัฐวิสาหกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลอาจตั้งขึ้นได้หลายวิธี วิธีแรกตั้งตาม พ.ร.บ.มีพ.ร.บ.เฉพาะเลยตัวอย่างเช่นการรถไฟแห่งประเทศไทยตั้งขึ้นตามพ.ร.บ.การรถไฟแห่งประเทศไทยดังนั้นพนักงานของการรถไฟได้รับความคุ้มครองตามพ.ร.บ.ละเมิดเพราะ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามพ.ร.บ.รวมตลอดถึงพนักงานการไฟฟ้านครหลวง การประปา การเคหะแห่งชาติ อย่างนี้เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลดังนั้นพนักงานแบบนี้จะได้รับตรงนี้ไม่ใช่เฉพาะพนักงานกรรมการของรัฐวิสาหกิจพวกนี้ก็ได้รับความคุ้มครองตามพ.ร.บ.ละเมิดเหมือนกัน เพราะตามกฎหมายบอกว่าเจ้าหน้าที่รวมถึงผู้ปฏิบัติงานอื่นในวันอยู่แต่งตั้งไม่ว่าเป็นกรรมการหรือไหมก็ตามรัฐวิสาหกิจบางแห่งไม่ได้จัดตั้งตามพ.ร.บ.แต่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา เช่น โครงการเลี้ยงไก่ โครงการคลังสินค้าต่างๆ ดังนั้นพนักงานโครงการคลังสินค้าได้รับความคุ้มครองตามพ.ร.บ.ละเมิด นอกจากนี้ยังมีบริษัทที่ตั้งขึ้นตามตามการบงการของรัฐบาลอีกทีหนึ่ง นอกจากรัฐวิสาหกิจ2 ประเภทนี้แล้ว ยังมีบริษัท เช่น การบินไทยก็เป็นรัฐวิสาหกิจเพราะถือหุ้นเกินร้อยละ 50และรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลแพ่งหรือตาม พ.ร.บ.จัดตั้งบริษัทมหาชน อันนี้ไม่อยู่ในความหมายของหน่วยงานของรัฐตามพ.ร.บ.ความคุ้มครองละเมิดเพราะฉะนั้นพนักงานเหล่านี้ไม่ได้รับความคุ้มครองตาม พ.ร.บ.คุ้มครองความละเมิด จะมีปัญหาว่าบางแห่งแต่เดิมจัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ. ยกตัวอย่างเช่นองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยต่อมาก็มีการแปรรูปเป็น ท.ศ.ท ต่อมาก็เปลี่ยนชื่อเป็น TOT พนักงานคนเดียวกันที่แต่ก่อนเคยทำงานองค์การโทรศัพท์แต่ตอนนี้ทำงานTOTจะได้รับความคุ้มครองเช่นเดิมหรือไหม พิจารณาจาก องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยจัดตั้งขึ้นตามพ.ร.บ.องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามพ.ร.บ.แต่ต่อมาเมื่อเป็นTOT ได้มีการยกเลิกพ.ร.บ.องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย ถึงแม้จะเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะรัฐถือหุ้นเกินร้อยละ50 แต่เมื่อมีการยกเลิกพ.ร.บ.องค์การโทรศัพท์ไปแล้วดังนั้นพนักงานของบริษัท TOT ก็จะไม่ได้รับความคุ้มครองตาม พ.ร.บ.ละเมิดแล้วเพราะบริษัท TOTไม่เป็นหน่วยงานของรัฐตาม พ.ร.บ.ละเมิด หน่วยงานต่อมาคือ หน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติละเมิด ยกตัวอย่างเช่น มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง อ.บ.ต. ดังนั้นหน่วยงานของรัฐตามพ.ร.บ.ละเมิดจึงมีอยู่3หน่วยงานคือ 1 ส่วนราชการ 2 รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา 3 หน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติละเมิด เพราะฉะนั้นอันนี้ก็เป็นกรอบให้ใช้ความคุ้มครองตามพ.ร.บ.ละเมิด
ในส่วนของละเมิดตามพ.ร.บ.ละเมิดนี้แยกการละเมิดออกเป็น2กรณีใหญ่ๆ กรณีแรกคือพนักงานของรัฐทำละเมิดต่อบุคคลภายนอก กรณีที่สอง เจ้าหน้าที่ทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่เจ้าหน้าที่สังกัดอยู่หรือไม่ก็ตามไม่ว่าจะเป็นกรณีที่1หรือ2 พ.ร.บ.นี้มุ่งคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำละเมิดในขณะปฏิบัติหน้าที่เป็นหลัก

เรียบเรียงโดย ทีมงาน LawDD