นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี อาจเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ก็ได้ขึ้นอยู่กับอำนาจที่ใช้หรือการกระทำ เช่น ถ้านายกฯ ใช้อำนาจจากรัฐธรรมนูญโดยตรงเช่นนี้ไม่เป็นฝ่ายปกครอง แต่ถ้าใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. เข้ากระทำการ มีการออกคำสั่ง การสั่งการ เช่นนี้เป็นฝ่ายปกครอง
กรณีที่นายกฯไม่ได้เป็นฝ่ายปกครองศาลปกครองจะเข้าไปตรวจสอบการกระทำของนายกฯ หรือรัฐมนตรีไม่ได้หรือของคณะรัฐมนตรีไม่ได้ การกระทำที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ก็เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้การกระทำดังกล่าวเป็นการควบคุมตรวจสอบทางการเมืองไม่ใช่การควบคุมตรวจสอบทางกฎหมาย
หากเป็นการใช้อำนาจตาม พ.ร.บ. เข้ากระทำการอันมีลักษณะเป็นการกระทำในทางปกครองอาจฟ้องศาลปกครองให้เข้ามาตรวจสอบได้ว่าการกระทำของนายกฯ รัฐมนตรีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองอาจมีอำนาจในการสั่งเพิกถอนคำสั่งของนายกฯได้ แต่เมื่อใดที่นายกฯใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือกระทำการในนโยบาย เป็นการกระทำทางการเมืองใช้อำนาจในรัฐบาลกระทำการไม่ถือว่าเป็นฝ่ายปกครอง ศาลปกครองไม่มีอำนาจเข้าไปตรวจสอบ
ตัวอย่าง การกระทำที่ศาลปกครองไม่ให้ตรวจสอบ เพราะไม่ให้ถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครองและด้วยเหตุดังกล่าวจึงไม่ถือว่านายกฯ รัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรีเป็นฝ่ายปกครอง เช่นคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ36/2549 ศาลปกครองวินิจฉัยว่าร่างพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรไม่ใช่พระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อเป็นกลไกในการบริหารราชการแผ่นดินหรือกำหนดการอันจำเป็นแก่การดำเนินกิจการทางปกครอง แต่เป็นการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจึงไม่ใช่พระราชกฤษฎีกาตามนัยมาตรา 11 (2) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 178/2550การที่ครม.มีมติเห็นชอบให้นายกฯรวมตลอดจนคณะบุคคลที่เกี่ยวข้องดำเนินการลงนามหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทยญี่ปุ่น เป็นกรณีที่ครม.ใช้อำนาจบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมิใช่กรณีที่ครม.ใช้อำนาจในทางบริหารของรัฐตามพ.ร.บ.ออกกฎ คำสั่ง หรือกระทำการอื่นใดเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดบรรลุผล คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 547/2551การฟ้องคดีของให้ศาลเพิกถอนคำแถลงการณ์ร่วมกรณีเขาพระวิหารตลอดจนมีคำสั่งให้ครม.ยุติความผูกพันต่อประเทศกัมพูชาและองค์การยูเนสโก เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหนน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 301/2551การที่ครม.มีมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบให้มีการเสนอร่างพ.ร.บ.ฉบับใดถือเป็นขั้นตอนหนึ่งในการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาและเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการนิติบัญญัติ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
การยุบสภาผู้แทนราษฎร การทำสัญญาระหว่างประเทศ การเสนอร่างกฎหมาย เป็นการอาศัยอำนาจของรัฐธรรมนูญทั้งสิ้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามพ.ร.บ. เพราะฉะนั้นฝ่ายบริหารจึงไม่ถือเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือการกระทำทางปกครองที่ศาลปกครองจะเข้าไปควบคุมตรวจสอบได้
หน่วยธุรการองค์กรอิสระเป็นฝ่ายปกครอง เช่นคณะกรรมการโทรคมนาคมกิจการวิทยุกระจายเสียงและโทรทัศน์ กสทช.
องค์กรอิสระมีอยู่ 2 ประเภท
1.องค์กรอิสระทางปกครองหรือองค์กรที่เป็นอิสระ เป็นฝ่ายปกครอง เช่น กสทช. ตั้งขึ้นตามพ.ร.บ. องค์อิสระนี้จะไม่อยู่ภายในบังคับบัญชาของครม.หรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง
2.องค์กรตามรัฐธรรมนูญ
2.1องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีอยู่ 4 องค์กร
2.1.1 กกต.
2.1.2 ผู้ตรวจการแผ่นดิน
2.1.3 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ปปช.
2.2องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ
องค์กรอัยการ
2.2.2คณะกรรมการมสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
2.2.3สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
การที่องค์กรใดจะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ต้องดูที่การใช้อำนาจ เช่น ถ้าองค์กรอิสระใช้อำนาจเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในองค์กร เช่น กกต.มีคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายบุคคลในองค์กรถือว่าเป็นฝ่ายปกครอง ถ้ารัฐธรรมนูญให้อำนาจโดยตรงอาจจะไม่ใช่ฝ่ายปกครอง
องค์กรย่อยของนิติบัญญัติ องค์กรตุลาการ โดยหลักแล้วไม่ใช่ฝ่ายปกครอง เพราะมิได้อยู่ในฝ่ายบริหาร ฉะนั้นองค์กรย่อยนิติบัญญัติ องค์กรตุลาการจึงมิใช่ฝ่ายปกครอง แต่อาจมีบางกรณีที่ถือว่าเป็นฝ่ายปกครองในทางเนื้อหา เช่น ประธานศาลฎีกาเป็นองค์คณะในการพิพากษาพิจารณาคดี กรณีนี้ประธานศาลฎีกาใช้อำนาจทางตุลาการแต่ประธานศาลฎีกาอาจใช้อำนาจในทางปกครองได้ เช่น ให้ประธานศาลฎีกาเป็นประธานคณะกรรมการตุลาการของศาลยุติธรรม กต. เกิดขึ้นจากพ.ร.บ.ระเบียบบริหารข้าราชการฝ่ายตุลาการฯ คำสั่งลงโทษผู้พิพากษาเป็นคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่งเพราะอาศัยอำนาจจากพ.ร.บ. ผู้พิพากษาที่ถูกลงโทษสามารถฟ้องศาลปกครองขอให้ตรวจสอบการใช้อำนาจของกต.ได้ว่าเป็นการใช้อำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แต่มีกฎหมายยกเว้นมิให้ฟ้อง หากจะฟ้องต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม
ในรัฐสภาหากเกิดความไม่สงบขึ้นประธานสภามีอำนาจสั่งให้ ส.ส.ออกจากที่ประชุม ไม่เป็นการใช่อำนาจทางปกครอง แต่เป็นอำนาจในการควบคุมการประชุมในสภาเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจนิติบัญญัติไม่ใช่อำนาจปกครอง แต่หากมีการชุมนุมในสภาคำสั่งของประธานสภาที่สั่งให้ออกไปหรืสลายการชุมนุมเป็นคำสั่งทางปกครอง
บางกรณีรัฐมอบหมายให้เอกชนใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ เช่น อู่ตรวจสภาพรถยนต์ ตรอ. สถาบันการศึกษาในส่วนการให้ปริญญาบัตร เป็นฝ่ายปกครองเพราะอำนาจที่ใช้นั้นเกิดขึ้นจากพ.ร.บ.
การกระทำที่ไม่ถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครอง
1.การกระทำทางทหารที่เป็นการป้องกันภัยคุกคามจากภายนอก ไม่ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง เช่นมีการสู้รบกันบริเวณชายแดน ไม่สามารถตรวจสอบได้โดยกฎหมายปกครอง
2.การกระทำที่รักษาไว้ซึ่งกฎหมายอาญา ไม่ใช่การกระทำในทางปกครอง เป็นการกระทำในกระบวนการยุติธรรมในทางอาญา เมื่อใดก็ตามที่ตำรวจ อัยการ เข้ากระทำการตามกฎหมายอาญาไม่ใช่การกระทำในทางปกครอง แต่ถ้าเป็นกรณีที่ตำรวจออกคำสั่งอนุญาตหรือเพิกถอนใบอนุญาตกิจการต่างๆ ตำรวจเป็นฝ่ายปกครองเพราะใช้อำนาจตามพ.ร.บ. ถ้าตำรวจใช้อำนาจในการรักษาความสงบเรียบร้อยสาธารณะอาจเป็นฝ่ายปกครองได้ แต่ถ้าเป็นการใช้อำนาจในการติดตามจับกุมผู้กระทำความผิดมาลงโทษ ไม่เป็นการกระทำทางกฎหมายปกครองเนื่องจากเป็นการกระทำที่รักษาไว้ซึ่งกฎหมายอาญา
พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯมาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ฝ่ายปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเทศใดที่เป็นนิติรัฐจะต้องผูกพันตนอยู่กับกฎหมายเมื่อมีการกระทำการอันฝ่าฝืนต่อกฎหมายจะต้องมีองค์กรเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจและองค์กรนั้นต้องมีศักยภาพที่จะระงับยับยั้งการกระทำนั้นหรือเพิกถอนการกระทำนั้นได้ ศาลจึงเป็นองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจทางปกครองในการเข้าไปตรวจสอบ
กฎหมายตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ หมายถึง รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดที่คุมหลักเกณฑ์ของกฎหมายทั้งหมด รัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองของฝ่ายปกครอง ถ้าเป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญจะเป็นการกระทำทางการเมือง เช่นนายกฯอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญปฏิเสธไม่อนุมัติร่าง พ.ร.บ. ฉบับหนึ่งที่เกี่ยวกับการเงินเข้าสู่สภา จึงไม่ใช่ฝ่ายปกครอง
แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะไม่ใช่แหล่งที่มาของอำนาจของฝ่ายปกครองในการกระทำหรือมีอำนาจในการกระทำก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญเป็นกรอบจำกัดในการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง รัฐธรรมนูญจึงเป็นกฎหมายที่อยู่ในมาตรา 9 ด้วย
กฎหมายนิติบัญญัติ เป็นกฎหมายระดับ พ.ร.บ.ซึ่งอาจจะแยกออกเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ พ.ร.บ. พ.ร.ก.
เมื่อใดที่ฝ่ายปกครองอาศัยอำนาจ พ.ร.บ. พ.ร.ก. เข้ากระทำการก็เป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำการ
กฎหมายบริหารบัญญัติประกอบด้วย พ.ร.ฎ. กฎกรทรวง ประกาศกระทรวง ระเบียบต่างๆ เป็นกฎหมายของฝ่ายบริหาร พ.ร.ฎ. ตามกฎหมายนี้ต้องออกโดยอาศัย พ.ร.บ.
กฎหมายองค์การบัญญัติ เช่น เทศบัญญัติ ข้อบังคับขององค์การมหาชนหรือองค์การวิชาชีพ
-ข้อบังคับของเนติบัณฑิตยสภาเป็นข้องบังคับที่เป็นองค์การวิชาชีพ
-ข้อบังคับต่างๆ ถือว่าเป็นกฎ
กฎเป็นทั้งการกระทำในทางปกครองและในขณะเดียวกันก็เป็นกฎหมายด้วย กฎกระทรวงเป็นการกระทำทางปกครอง
กฎหมายที่ไม่ใช่ลายลักษณ์อักษรคือ จารีตประเพณี หลักกฎหมายทั่วไป การกระทำนั้นต้องเป็นการ
กระทำโดยชอบทั้งจารรีตประเพณีและหลักกฎหมายทั่วไปด้วยไม่เช่นนั้นอาจถูกฟ้องเพิกถอนได้
การที่จะต้องนำร่างกฎกระทรวงเข้า ครม. เพื่อขออนุมัติก่อนนั้นเป็นกฎหมายประเพณีอย่างหนึ่งและกลายเป็นขั้นตอนในการออกกฎกระทรวงถ้าเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายปกครองเข้ากระทำการกฎหมายนั้นต้องเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอ เช่นถ้าเป็นการก้าวล่วงสิทธิจะต้องเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร แต่ถ้าเป็นการจำกัดการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองอ้างกฎหมายประเพณีได้
กฎหมายระหว่างประเทศสำหรับประเทศไทยถือว่าบรรดาสัญญาระหว่างประเทศที่ไทยเป็นสมาชิกหรือภาคีสมาชิกหรือไปตกลงระหว่างองค์กรต่างประเทศจะมีต่อองค์กรภายในก่อตั้งหน้าที่สิทธิระหว่างบุคคลโดยตรงมิให้ถือเช่นนั้น เพราะฉะนั้นกฎหมายตามมาตรา 9 จึงหมายถึงกฎหมายภายในมิได้หมายถึงสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่เป็นบ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศด้วย
เรียบเรียงโดย ทีมงาน LawDD
|
